La emergencia económica del sismo: qué habilita de verdad el decreto 1261

Qué está en juego

El 19 de agosto el presidente y todo su gabinete firmaron el decreto 1261 y declararon la emergencia económica, social y ecológica en quince departamentos por treinta días. Durante ese mes el gobierno puede expedir decretos con fuerza de ley —vivienda, empleo, salud, infraestructura, ordenamiento territorial— sin pasar por el Congreso.

La discusión pública se ha concentrado en una sola pregunta: si la Corte Constitucional lo tumba, como tumbó en abril la emergencia del gobierno anterior. Es la pregunta menos interesante. La reconstrucción cuesta 30 billones de pesos, va a durar años y el decreto dura treinta días. Lo que decide su suerte no es la sentencia: es qué se construye durante esos treinta días para administrar los años siguientes.

Este análisis sostiene que la declaratoria probablemente sobreviva al control, y que ese resultado importa menos de lo que parece.

Cómo llegamos aquí

El sismo de magnitud 7,4 del 10 de agosto dejó, según el balance oficial del 20 de agosto, 319 muertos, 4.506 heridos y 120.328 familias damnificadas en 450 municipios de quince departamentos.

Al día siguiente el gobierno declaró el desastre nacional por doce meses con el decreto 1171, que activó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y creó la subcuenta SISMO 2026. Dos días después, Hacienda quedó obligada a rehacer el Presupuesto de 2027 para meter la reconstrucción en unas cuentas que ya venían apretadas: el déficit fiscal cerró 2025 en 6,4 % del PIB y el servicio de la deuda de 2026 se estima en 118 billones, frente a unos 89 billones de inversión pública.

El 19 llegó la emergencia económica. El 20, el detalle de las medidas: traslados presupuestales expeditos, uso de saldos de fondos especiales como préstamos reembolsables, acceso modificado al Sistema General de Regalías, trámites de crédito público sin los avales ordinarios del Conpes y el DNP, y movilización de bienes del Frisco —los activos incautados al narcotráfico— con venta expedita, sin el comité interinstitucional que normalmente la autoriza. El 21, la Corte sorteó el expediente y quedó de ponente el magistrado Juan Carlos Cortés González. El 22 se conoció que las donaciones privadas superaron los 2 billones y que la banca ofrecía 1,1 billones en alivios.

El registro siguió después de la fecha de este análisis, y dos hechos lo obligan a actualizarse. El 30 de agosto, a veinte días del sismo, el presidente entregó un balance peor que el de agosto —331 muertos, 152 desaparecidos y 452.782 personas afectadas en 497 municipios de 16 departamentos— y anunció el paso a la etapa de reconstrucción. Un día después, el decreto 1348 corrigió el ámbito territorial de la emergencia: entraron Caquetá y Santander, salió Putumayo, y la declaratoria quedó en 16 departamentos y 496 municipios.

El caso a favor

El argumento del gobierno es más fuerte de lo que reconocen sus críticos, y conviene presentarlo en su mejor versión.

Primero: el hecho detonante es exactamente el que la Constitución tenía en mente. El artículo 215 exige hechos sobrevinientes distintos de los de guerra o conmoción interior. Un terremoto de 7,4 con 319 muertos es el caso de manual. Cuando la Corte tumbó la emergencia de abril, el reproche fue que el hecho invocado —un bloqueo político— no era sobreviniente ni imprevisible. Aquí no hay esa discusión posible: el 9 de agosto el país no tenía 450 municipios afectados y el 11 sí.

Segundo: la vía ordinaria no llega a tiempo. Un proyecto de ley en el Congreso colombiano toma meses de trámite, y los damnificados están hoy en albergues. El precedente existe y es favorable: la emergencia declarada tras el terremoto del Eje Cafetero de 1999 pasó el control de la Corte, y la reconstrucción que habilitó es la referencia positiva que todavía cita el país.

Tercero: los filtros que el decreto salta fueron diseñados para tiempos normales. El aval del Conpes y del DNP para crédito público existe para impedir que un gobierno se endeude mal por conveniencia política; el comité interinstitucional que autoriza ventas del Frisco existe para que nadie remate activos incautados a dedo. Ninguno de los dos fue pensado para un país que necesita mover recursos en semanas. Mantenerlos intactos no es neutral: es decidir que el procedimiento vale más que la velocidad, con gente durmiendo a la intemperie.

Cuarto: no hay espacio fiscal por la vía normal. Con un déficit que podría llegar a 7,4 % del PIB en 2026 y un servicio de deuda que supera la inversión pública, la plata para 30 billones no está en el presupuesto ordinario. Los bienes del narcotráfico, los saldos de fondos especiales y las regalías son, literalmente, donde está el dinero.

El caso en contra

El argumento contrario tampoco es el que suele caricaturizarse.

Primero: el problema no es esta emergencia, es la serie. Jana Speidel, del Programa Estado de Derecho para Latinoamérica de la Fundación Konrad Adenauer, enumera las declaratorias que la Corte ha tenido que revisar en los últimos años: La Guajira en 2023, una emergencia económica y social nacional en 2026, otra por inundaciones el mismo año, y ahora esta. Cuando la excepción se vuelve el modo normal de gobernar, el control constitucional deja de ser un trámite y pasa a ser lo único que sostiene la diferencia. «El estado de derecho no se mide por lo que hace en tiempos normales», escribe, «sino por cómo mantiene sus límites en momentos difíciles».

Segundo: la conexidad se evalúa medida por medida, no en bloque. Que el sismo justifique la declaratoria no significa que justifique todo lo que se expida a su amparo. La Corte revisa cada decreto y pregunta si guarda relación directa y específica con la crisis. Ahí es donde suelen caer las medidas que un gobierno tenía guardadas y aprovecha para colar.

Tercero: los filtros que se saltan son precisamente los antifraude. El aval del DNP no es burocracia decorativa, y el comité del Frisco existe porque los activos incautados al narcotráfico son el patrimonio público más apetecido del país. Venderlos «de forma expedita» durante una emergencia, sin comité, es quitar el control en el momento de mayor presión y menor escrutinio. Colombia tiene el antecedente reciente de la UNGRD, donde el desvío ocurrió con los controles puestos.

Cuarto: el costo lo termina pagando alguien. Gustavo Petro, desde la oposición, resumió la objeción fiscal en una frase: el decreto sirve para «endeudar a la clase media». Se le puede discutir la caracterización, pero el punto de fondo es real: financiar 30 billones sin espacio fiscal significa más deuda, más impuestos o menos gasto en otra cosa, y el decreto no dice cuál de las tres.

Qué dicen los datos

La comparación obligada es 1999. El terremoto del Eje Cafetero dejó 1.185 muertos —casi cuatro veces más que este— y produjo el Forec, el fondo que Luis Carlos Villegas, entonces presidente de la Andi, gerenció por designación directa de Andrés Pastrana cuatro días después del sismo.

Lo que hizo funcionar al Forec no fue la emergencia económica: fue su arquitectura. Villegas la describe así: 28 municipios divididos en 32 zonas, cada una con su gerencia; dirección privada con autonomía frente al Estado central; un decreto que obligaba a los funcionarios públicos a atender las solicitudes del fondo bajo sanción disciplinaria. «Los corruptos no alcanzaron a descifrar el modelo porque no estaban acostumbrados a él», dice hoy. Su recomendación para 2026 es de una sola línea: nombrar un gerente dedicado exclusivamente a la emergencia, con acceso y confianza del presidente.

El contraste con lo que existe hoy es el dato central de este análisis. A once días del sismo, Colombia tiene la habilitación jurídica —el decreto 1261— y no tiene la arquitectura. Tiene una subcuenta contable (SISMO 2026), quince departamentos, 450 municipios y ninguna gerencia con nombre propio.

A veintitrés días, con la etapa de reconstrucción ya anunciada, el mapa corregido y los treinta días de la emergencia corriendo hacia el 18 de septiembre, la gerencia sigue sin aparecer. El único funcionario que este gobierno ha designado con el título de gerente es uno para Bogotá, en un cargo que todavía no existe en la estructura del Ejecutivo, y su tarea son las obras de la capital, no la reconstrucción.

Las cifras de financiación dicen lo mismo desde otro ángulo. Los 2 billones donados por empresarios y los 1,1 billones en alivios bancarios suman cerca del 10 % de los 30 billones estimados. Es mucho dinero privado y es poco frente al total: el 90 % restante depende de decisiones públicas tomadas en treinta días de excepción.

Vale mirar también al vecino. Perú declaró en agosto un estado de emergencia por déficit hídrico en 607 distritos por sesenta días. Los dos gobiernos usan el mismo instrumento —la excepción administrativa— pero por razones opuestas: Colombia después del desastre, Perú antes. La diferencia importa para juzgarlos: una emergencia preventiva se evalúa por lo que evita, y una reactiva por lo que repara.

Los puntos ciegos

Hay tres cosas que no está discutiendo ninguno de los dos lados.

El decreto reparte facultades pero no crea capacidad. Todo el debate es sobre qué puede hacer el gobierno; nadie pregunta con qué equipo. Las facultades extraordinarias no construyen viviendas: las construye una entidad con presupuesto, personal y plazo. Esa entidad no existe todavía, y los treinta días corren.

El reloj no coincide con la obra. La emergencia dura treinta días; el desastre nacional, doce meses; la reconstrucción, años. Cuando venza la emergencia, el gobierno vuelve a necesitar al Congreso para cualquier cosa que requiera ley. Lo que no quede resuelto en agosto entra a competir con la agenda legislativa ordinaria de un año preelectoral.

Hay dinero de la reconstrucción que no pasa por ninguno de los dos controles. Mientras se discute la trazabilidad de la subcuenta SISMO 2026, los aportes en dinero de la campaña oficial de ayudas entran a una fundación privada cuya representante legal es la primera dama. Ese dinero no está sujeto ni al control automático de la Corte ni a la vigilancia sobre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo. Es el punto ciego más grande: el debate constitucional se libra sobre los recursos que sí tienen control.

Y nadie ha preguntado qué pasa con el control automático cuando la emergencia se corrige. El expediente entró a la Corte el 21 de agosto con quince departamentos; el decreto 1348 lo dejó con dieciséis diez días después. El gobierno invocó jurisprudencia que permite ajustar la delimitación cuando una evaluación nueva aclara el alcance de la crisis, y puede tener razón. Lo que no está dicho en ninguna parte es si el decreto que corrige entra también al control automático, ni qué pasa con lo que Putumayo contrató entre el 19 y el 31 de agosto al amparo de unas facultades que hoy no tiene.

Y falta la pregunta del ordenamiento. El decreto habilita modificar Planes de Ordenamiento Territorial. Reconstruir rápido y reconstruir bien pueden ser objetivos opuestos si lo que se hace es volver a levantar viviendas donde el sismo demostró que no debían estar.

Escenarios

La Corte avala la declaratoria y tumba medidas sueltas. Es lo más probable. El hecho sobreviniente es indiscutible, y el escrutinio fino cae sobre los decretos de desarrollo: las medidas con conexidad débil —típicamente las de crédito y las de venta de activos— son las candidatas a caer. Efecto práctico: la reconstrucción sigue, con menos herramientas financieras y con un mensaje de cautela para el resto del mandato.

La Corte tumba la declaratoria completa. Menos probable, pero no descartable si considera que los medios ordinarios —el desastre nacional del decreto 1171, ya vigente— bastaban. Sería el peor de los mundos: dos semanas de decisiones sin piso y contratistas con contratos huérfanos.

La Corte avala y no pasa nada más. El escenario que este análisis considera más peligroso: la habilitación se convierte en el final del debate público, los treinta días se consumen expidiendo normas, y en octubre el país descubre que nadie estaba a cargo de construir nada.

Nuestra evaluación

La declaratoria es defendible y probablemente sobreviva. El hecho es sobreviniente, la gravedad no admite discusión y el precedente de 1999 juega a favor. Quien esté esperando que la Corte resuelva este asunto va a quedar con la sensación de que se resolvió algo.

No se habrá resuelto nada. La emergencia económica es una llave, no una casa. Lo que hizo memorable al Forec no fue tener la llave —también la tuvo— sino haber montado en cuatro días una estructura con gerente, autonomía y auditoría, capaz de sobrevivir al ciclo político. El decreto 1261 habilita mover plata más rápido y quita, de paso, tres de los controles que existen justamente para cuando la plata se mueve rápido. Eso es defendible solo si a cambio se pone algo: una gerencia con nombre, plazo y rendición de cuentas pública.

Hasta el 23 de agosto, ese algo no aparece. Y el reloj de los treinta días no se detiene mientras la Corte delibera.

Actualización del 2 de septiembre. Diez días después no ha aparecido. Lo que hubo fue un balance peor —331 muertos y 152 desaparecidos—, el anuncio de la etapa de reconstrucción y una corrección del mapa. Tres actos sobre el perímetro de la emergencia y ninguno sobre quién la ejecuta: el análisis se sostiene, y por la razón que menos convenía.